Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής: Με ρυθμό μόλις 2,7% η ανάπτυξη του 2021 – Ποιες είναι οι 3 μεγάλες αβεβαιότητες

Νέα καμπανάκια για την πορεία της ελληνικής οικονομία χτυπά το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής σε έκθεσή του για την πορεία του προϋπολογισμού κατά το δ’ τρίμηνο του 2020.

Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις του Γραφείου, η ανάπτυξη του 2021 θα περιοριστεί στο 2,7%, μακριά από τις προβλέψεις του προϋπολογισμού που κάνει λόγο για ρυθμό 4,8%, αλλά και την πρόσφατη εκτίμηση της Κομισιόν για ανάπτυξη 3,5%.

Όπως αναφέρει η έκθεση, η πρόβλεψη αυτή υπόκειται σε σημαντικό βαθμό αβεβαιότητας, που προέρχεται τόσο από την εξέλιξη της ίδιας της πανδημίας και των περιοριστικών μέτρων όσο και από ενδεχόμενες δημοσιονομικές παρεμβάσεις και την αξιοποίηση των πόρων του Ταμείου Ανάκαμψης.

«Η διατήρηση των περιοριστικών μέτρων για ολόκληρο το πρώτο τρίμηνο του 2021 και τα προβλήματα στο πρόγραμμα εμβολιασμών σε ευρωπαϊκό επίπεδο αποτελούν τον σημαντικότερο κίνδυνο για την εξέλιξη της οικονομικής δραστηριότητας το τρέχον έτος. Από την άλλη πλευρά, ενδεχόμενη επιτάχυνση των εμβολιασμών και σταδιακή χαλάρωση των περιορισμών και των μετακινήσεων μέχρι το καλοκαίρι μπορούν να συνεισφέρουν θετικά στην οικονομική δραστηριότητα, κυρίως μέσω του τουρισμού», αναφέρει χαρακτηριστικά.

Μάλιστα, το Γραφείο εκτιμά πως το γ’ τρίμηνο του 2021 οι εξαγωγές θα αυξηθούν κατά 40% σε σχέση με το αντίστοιχο τρίμηνο του 2020 και θα φτάσουν στο 80% των εξαγωγών του 2019.

Το σενάριο για επιπλέον παρεμβάσεις 5 δισ..

Για ενδεικτικούς λόγους, το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής έχει ενσωματώσει και το ενδεχόμενο μιας πρόσθετης δημοσιονομικής παρέμβασης της τάξης των 5 δισ.. ευρώ που μπορεί να κατευθυνθεί είτε σε μεταβιβάσεις είτε σε δημόσια κατανάλωση.

Στην πρώτη περίπτωση ο ρυθμός μεγέθυνσης του 2021 αυξάνεται κατά μία περίπου ποσοστιαία μονάδα και διαμορφώνεται σε 3,65%, ενώ στη δεύτερη περίπτωση η αύξηση του ρυθμού μεγέθυνσης ξεπερνάει τις δύο ποσοστιαίες μονάδες και γίνεται 4,84%.

Οι σημαντικές διαφορές που παρουσιάζει ένα δεδομένο ύψος παρέμβασης ανάλογα με την χρήση του αναδεικνύει την άποψη που έχουμε εκφράσει επανειλημμένα από την αρχή της κρίσης ότι η δημοσιονομική επέκταση μέσω αγορών αγαθών και υπηρεσιών (δημόσια κατανάλωση ή δημόσια επένδυση) έχει σαφώς ισχυρότερη επίδραση στο συνολικό ΑΕΠ σε σχέση με την επέκταση μέσω μεταβιβάσεων και απαλλαγών από φορολογικές ή ασφαλιστικές υποχρεώσεις, παρά τη θετική επίδραση αυτών των παρεμβάσεων στη συγκράτηση του ποσοστού ανεργίας το 2020.

Ύφεση 7% το α’ τρίμηνο του 2021

Στο πρώτο τρίμηνο του 2021 εκτιμάται πως η ελληνική οικονομία θα παραμείνει σε ύφεση της τάξεως του 7%, ενώ θα «γυρίσει» σε ανάπτυξη από το δεύτερο τρίμηνο. Οι βασικές συνιστώσες που θα διαμορφώσουν την εξέλιξη του συνολικού ΑΕΠ είναι η κατανάλωση (δημόσια και ιδιωτική) και οι καθαρές εξαγωγές αγαθών και υπηρεσιών (διαφορά εξαγωγών από εισαγωγές).

Η συνολική κατανάλωση κατέγραψε μεγάλη πτώση το δεύτερο τρίμηνο του 2020 και, παρά τη σημαντική αύξησή της στο τρίτο, παρουσίασε ξανά πτωτική τάση στο τέταρτο τρίμηνο που αναμένεται να συνεχιστεί και στο πρώτο τρίμηνο του 2021. Από το τρίτο τρίμηνο του 2021 θα αρχίσει να ανακάμπτει, παραμένοντας ωστόσο σε χαμηλότερο επίπεδο από εκείνο που βρίσκονταν πριν την πανδημία. Η πορεία αυτή καθοδηγείται κυρίως από τις επιπτώσεις των περιοριστικών μέτρων και την προληπτική αποταμίευση, αν και η αύξηση της δημόσιας κατανάλωσης στο δεύτερο και τρίτο τρίμηνο του 2020 έπαιξε κάποιον μικρό θετικό ρόλο.

Οι εξαγωγές, από την άλλη, ήταν η συνιστώσα που κατέγραψε τις μεγαλύτερες απώλειες το 2020 και στην οποία οφείλεται κατά κύριο λόγο η ένταση της ύφεσης. Η σημαντική τους ανάκαμψη στο τέταρτο τρίμηνο βελτιώνει το σημείο εκκίνησης στο 2021 και, σε συνδυασμό με την αναμενόμενη μείωση των εισαγωγών, αναμένεται να έχει σημαντική θετική επίπτωση στο συνολικό ΑΕΠ του τρέχοντος έτους.

Τρεις πηγές αβεβαιότητας

Οι προβλέψεις στηρίζονται σε υποθέσεις που εμπεριέχουν μεγάλο βαθμό αβεβαιότητας που προέρχεται από τρεις πηγές.

Η πρώτη και σημαντικότερη συνδέεται με την εξέλιξη της πανδημίας στη διάρκεια του έτους. Η βασική υπόθεση είναι πως οι μακροοικονομικές μεταβλητές βρίσκονται σε διαδικασία επιστροφής στην ισορροπία από την αρχική διαταραχή του προηγούμενου έτους (δηλαδή, υποθέτουμε ότι δεν θα υπάρξει νέα διαταραχή στη διάρκεια του τρέχοντος έτους). Ωστόσο, η ταχύτητα πραγματοποίησης των εμβολιασμών, η αποτελεσματικότητα του εμβολίου και η άρση των περιοριστικών μέτρων αποτελούν κρίσιμους παράγοντες για την πορεία τόσο της ιδιωτικής κατανάλωσης όσο και των εξαγωγών αγαθών και υπηρεσιών.

Μια δεύτερη αβεβαιότητα προκύπτει από το χρονικό διάστημα που θα απαιτηθεί για την επαναφορά της οικονομικής δραστηριότητας στα επίπεδα που βρίσκονταν πριν την εμφάνιση της πανδημίας. Σε βραχυπρόθεσμο ορίζοντα, δηλαδή σε όρους ζήτησης, αυτή η ταχύτητα θα επηρεάσει τους ρυθμούς ανάκαμψης της ελληνικής οικονομίας από το δεύτερο τρίμηνο και μετά. Μεσοπρόθεσμα ωστόσο, σε όρους προσφοράς, είναι αβέβαιο πόσες από τις επιχειρήσεις που παρέμειναν εκτός λειτουργίας για τόσο μεγάλο χρονικό διάστημα θα μπορέσουν να επαναλειτουργήσουν. Αυτή η τελευταία αβεβαιότητα, ίσως να μην αφορά τις προβλέψεις του τρέχοντος έτους, όμως θα καθορίσει τις μεσοπρόθεσμες αναπτυξιακές προοπτικές.

Μια τρίτη, τέλος, αβεβαιότητα προέρχεται από το ύψος των δημοσιονομικών παρεμβάσεων κατά το τρέχον έτος. Έχουμε ενσωματώσει μια αύξηση των μεταβιβάσεων στα 35 δισ. (από τα 30 που προβλέπει ο προϋπολογισμός) και εκτέλεση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων σε ύψος 7,5 περίπου δισ., με σκοπό να συμπεριλάβουμε την παράταση των ειδικών δημοσιονομικών παρεμβάσεων και την αξιοποίηση μέρους των 2,6 δισ. του Ταμείου Ανάκαμψης που προβλέπονται στις δαπάνες του προϋπολογισμού.

Σημειώνουμε ωστόσο ότι αφενός η επίπτωση των μεταβιβάσεων είναι σχετικά μικρότερη από εκείνη των δημόσιων επενδύσεων ή της δημόσιας κατανάλωσης και αφετέρου ότι η επίπτωση του Ταμείου Ανάκαμψης εξαρτάται από τον βαθμό που θα αυξήσει τις δημόσιες επενδύσεις πάνω από τα συνήθη τους επίπεδα και δεν θα υποκαταστήσει εγχώρια χρηματοδότηση μέσω του ΠΔΕ στην περίπτωση των επιχορηγήσεων και θα οδηγήσει σε αύξηση των ιδιωτικών επενδύσεων στην περίπτωση των δανείων.

Μέτρα 25 δισ. για την πανδημία

Με βάση τα στοιχεία του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή, οι έκτακτες δημοσιονομικές παρεμβάσεις που υλοποιήθηκαν εντός του 2020 έφτασαν τα 14,9 δισ., ενώ εκείνες που προβλέπονται για το 2021 είναι λίγο παραπάνω από 10 δισ..

Οι παρεμβάσεις για το 2021 περιλαμβάνουν τόσο τα μέτρα που σχετίζονται με την πανδημία, που είτε έχουν εφαρμοστεί είτε έχουν νομοθετηθεί είτε έχουν ανακοινωθεί, όσο και εκείνα που δεν σχετίζονται ευθέως με την πανδημία, όπως η μείωση των ασφαλιστικών εισφορών και η κατάργηση της εισφοράς αλληλεγγύης για τον ιδιωτικό τομέα (περίπου 1,5 δισ.).

Σημειώνεται πως στις εκτιμήσεις δεν περιλαμβάνονται οι εγγυήσεις καθώς, παρότι μειώνουν τον πιστωτικό κίνδυνο και διευκολύνουν τη χρηματοδότηση της οικονομίας, δεν αποτελούν δημόσια δαπάνη και δεν επηρεάζουν άμεσα το δημοσιονομικό αποτέλεσμα. Τέλος, τα ποσά των μέτρων καταγράφονται σε ταμειακή βάση, δηλαδή στο ύψος των ποσών που καταβλήθηκαν ή δεν εισπράχθηκαν, και όχι σε δημοσιονομική βάση, δηλαδή πόσο θα επηρεάσουν το αποτέλεσμα, αφού οι τρόποι εγγραφής και κατανομής τους σε επιμέρους έτη διαφέρουν (ο γενικός κανόνας είναι να υπολογιστούν μόνο τα ποσά που δεν θα επιστραφούν στο μέλλον).

Πίνακας  Έκτακτες δημοσιονομικές παρεμβάσεις 2020-21 (σε εκατ. ευρώ)

Οι παρεμβάσεις είναι εξολοκλήρου μεταβιβάσεις και απαλλαγές ή αναστολές φορολογικών και ασφαλιστικών υποχρεώσεων. Οι δαπάνες που μπορούν να θεωρηθούν δημόσια κατανάλωση, δηλαδή αγορές αγαθών και υπηρεσιών, περιορίζονται στα μόλις 703 εκατ. ευρώ για το 2020 και 546 εκατ. ευρώ το 2021 (περιλαμβάνουν τις επιπλέον λειτουργικές δαπάνες του συστήματος υγείας, τις προσλήψεις υγειονομικού προσωπικού και τις έκτακτες δαπάνες σχετιζόμενες με τον COVID στα υπόλοιπα Υπουργεία).

Έλλειμμα 14 δισ. το 2020

Στα δημόσια οικονομικά, η επιδείνωση που καταγράφεται στο 2020 σε σχέση με το 2019 φτάνει τα 20,4 δισ., διαμορφώνοντας πρωτογενές έλλειμμα σχεδόν 14 δισ. ευρώ (8,4% του ΑΕΠ). Εκτιμούμε ότι το επίσημο δημοσιονομικό αποτέλεσμα θα είναι καλύτερο εξαιτίας του ειδικού τρόπου καταγραφής των έκτακτων μέτρων και ιδιαίτερα των φορολογικών αναστολών και της επιστρεπτέας προκαταβολής, καθώς τα ποσά που αναμένεται να επιστραφούν στο μέλλον δεν θα υπολογιστούν στο δημοσιονομικό αποτέλεσμα. Το χρέος της Γενικής Κυβέρνησης αυξήθηκε κατά 10 περίπου δισ. φτάνοντας τα 341 δισ. (205% του ΑΕΠ) τον Δεκέμβριο του 2020.

Η επιδείνωση αυτή προέρχεται κατά κύριο λόγο από τα έκτακτα δημοσιονομικά μέτρα περίπου 14,8 δισ. (χωρίς τις εγγυήσεις) που πραγματοποιήθηκαν εντός του 2020 για την αντιμετώπιση της πανδημίας καθώς και από τη σημαντική μείωση του ΑΕΠ εξαιτίας της πτώσης της οικονομικής δραστηριότητας. Παρά τις δυσμενείς οικονομικές και δημοσιονομικές εξελίξεις, η διεθνής πιστοληπτική ικανότητα του ελληνικού δημοσίου παραμένει ισχυρή, όπως φάνηκε από την πρόσφατη έκδοση του 30ετούς κρατικού ομολόγου με ευνοϊκούς όρους χρηματοδότησης και αυξημένο ενδιαφέρον από τους διεθνείς επενδυτές.

Το Ταμείο Ανάκαμψης

Όσον αφορά τις δημοσιονομικές παρεμβάσεις, η διατήρηση της «γενικής ρήτρας διαφυγής» (generalescapeclause) από το Σύμφωνο Σταθερότητας για το 2021 και το 2022 προσφέρει σημαντική ευελιξία στην άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής. Αυτό σημαίνει ότι τα επεκτατικά μέτρα που συνεχίζονται εντός του 2021, ύψους περίπου 10 δισ., δεν θα προκαλέσουν βραχυπρόθεσμα προβλήματα. Επιπρόσθετα, οι πόροι του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας μπορούν να συνεισφέρουν εξίσου σημαντικά στη βραχυπρόθεσμη και μεσοπρόθεσμη μεγέθυνση, χωρίς μεγάλη δημοσιονομική επιβάρυνση. Σημειώνουμε ωστόσο ότι προϋπόθεση ώστε οι πόροι αυτοί να συμβάλλουν στους ρυθμούς οικονομικής μεγέθυνσης είναι να αυξήσουν τις δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις πάνω από τα σημερινά τους επίπεδα, κάτι που αποτελεί μείζονα πρόκληση για τη χώρα μας. Ειδικά για τις δημόσιες επενδύσεις, θα ήταν σημαντική η ενίσχυση του δημόσιου συστήματος υγείας σε υλικοτεχνικές υποδομές και ανθρώπινο δυναμικό.

Τα παραπάνω δεδομένα διαμορφώνουν ένα λιγότερο περιοριστικό θεσμικό πλαίσιο για την άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής, το οποίο θα πρέπει να αξιοποιηθεί προκειμένου να επιταχυνθεί η ανάκαμψη της οικονομίας. Παρόλα αυτά, θα πρέπει να επισημανθεί ότι οι παραπάνω παρεμβάσεις σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο δεν δημιουργούν πραγματικά δημοσιονομικά περιθώρια. Όπως είχαμε αναφέρει και παλαιότερα, οι διευκολύνεις που προσφέρονται για τη βραχυπρόθεσμη διαχείριση της κρίσης δεν δικαιολογούν κανενός είδους δημοσιονομικό εφησυχασμό. Το χρέος που συσσωρεύεται στη διάρκεια της πανδημίας θα παραμείνει εκεί και μετά το τέλος της και η εξυπηρέτησή του θα ασκήσει πιέσεις στον κρατικό προϋπολογισμό, ιδιαίτερα αφού αρθούν τα έκτακτα μέτρα μαζικών αγορών κρατικών ομολόγων της ΕΚΤ (μέσω του προγράμματος PEPP).

«Καμπανάκια» για το ιδιωτικό χρέος

Ο κίνδυνος από την αύξηση του ιδιωτικού χρέους που αναμένεται να προκύψει λόγω της οικονομικής ύφεσης. Το μη εξυπηρετούμενο ιδιωτικό χρέος στο τέλος του 2020 έφτασε τα 242,6 δισ. (108,1 δισ. στην εφορία, 37,5 δισ. στα ασφαλιστικά ταμεία, 58,1 δισ. στις τράπεζες και 38,9 δισ. στις εγχώριες Εταιρίες Διαχείρισης Απαιτήσεων από Δάνεια και Πιστώσεις (ΕΔΑΔΠ). Το συνολικό μέγεθος δεν είναι αυξημένο σε σχέση με το 2019, αναμένουμε ωστόσο να καταγράψει σημαντική επιδείνωση όταν θα ξεκινήσει η υλοποίηση των αποπληρωμών. Σε αυτό το στάδιο ενδέχεται να χρειαστούν επιπρόσθετες παρεμβάσεις και ειδικές ρυθμίσεις αποπληρωμής που ουσιαστικά θα ισοδυναμούν με ανάληψη μέρους του ιδιωτικού χρέους από τον δημόσιο τομέα. Τέτοιες παρεμβάσεις που αφορούν ολόκληρο το κοινωνικό σύνολο θα πρέπει να έχουν διαφανείς κανόνες και κριτήρια και να αποφασιστούν σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Κίνδυνοι

Οι κίνδυνοι για την εγχώρια οικονομία συνδέονται κυρίως με την εξέλιξη της πανδημίας. Οι εξελίξεις σχετικά με τη διαδικασία του εμβολιασμού θα είναι κρίσιμες για την ανάκαμψη του τουρισμού και την ταχύτητα ανάκαμψης στον ιδιωτικό τομέα μετά τη λήξη των κυβερνητικών μέτρων στήριξης. Επιπλέον, οι γεωπολιτικές εντάσεις στην περιοχή και η μεταναστευτική κρίση προσθέτουν επιπλέον αβεβαιότητα. Από την άλλη πλευρά, αναμένεται να έχουν θετική επίδραση στην οικονομία τα κονδύλια που είναι διαθέσιμα για τη χώρα μας μέσα από το ταμείο ανάκαμψης NextGenerationEU για την περίοδο 2021-2026, το οποίο θα μπορούσε να δώσει σημαντική ώθηση στην οικονομική δραστηριότητα.